中國時間: 19:43 2016年02月02日星期二
華盛頓
網絡欺詐、網絡竊密、網絡黑客、恐怖組織利用網絡招募“聖戰者”，這類事件的不斷發生讓互聯網治理問題成為了國際間和各國討論的重點議題之一。中國也高調拋出以“網絡主權”為核心的全球互聯網治理主張。但是，一些西方觀察和分析人士認為，中國是在挑戰現有的讓網絡得以自由開放、高速發展的全球互聯網治理架構。如何解決互聯網面臨的安全等挑戰？如何構建更有效的互聯網治理體系？圍繞互聯網治理主導權和話語權的國際政治角力似乎已經展開。

中國的“多邊” 全球互聯網治理主張

去年12月，中國國家習近平在中國政府主導的第二屆世界互聯網大會上概述了他推動全球互聯網治理體系的變革的主張。他說，互聯網領域發展不平衡、規則不健全、秩序不合理等問題日益凸顯，網絡犯罪、網絡監聽和侵犯個人隱私等問題時有發生。他呼籲推動全球互聯網治理體系變革，並提出以“尊重網絡主權”為原則建立“多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系”。

一個多月後，中國國家網信辦主任魯煒在有100多位駐華外國使節出席的2016年新春招待會上說，中國在新的一年將進一步推動全球互聯網治理體系的變革，以及推動制定全世界都能接受的、代表最廣大國家利益的網絡空間國際規則。

西方一些分析人士認為，習近平提出的以國家為主導的“多邊” （multilateral）互聯網治理體係與互聯網誕生以來一貫實行的“多利益攸關方”（multistakeholders）的治理模式相左。

美國智庫美國企業協會（American Enterprise Institute）研究互聯網治理的客座研究員謝恩·杜斯（Shane Tews）最近在有關互聯網治理的一個討論會上說：“'多利益攸關方'的互聯網治理模式指的就是，包括企業、民間社會、科研團體以及政府在內的所有參與者在決策中都有一席之地，而且政府的角色不會大於其他參與者。'多邊'模式就是指，最後只有政府說了算。 ”

與氣候變暖和貿易等全球政策過程是由政府/國家主導進而向非國家行為主體開放的情況不同，在互聯網治理領域，傳統上一直是一種自下而上的模式，也就是由非國家行為主體，如ICANN（互聯網名稱與數字地址分配機構）和IETF（互聯網工程任務組）發揮著管理和發展互聯網的領導角色。這些機構由工程師、學者和科技人才自發組成，它們在管理互聯網時堅信和遵循的原則是“運行代碼和大致共識”（running code and rough consensus），這種原則體現的也就是人們通常所說的互聯網精神- 自由、開放、平等和共享。

兩大陣營

隨著網絡安全、隱私等問題日漸突出，尤其是斯諾登事件之後，傳統互聯網治理的不足也顯現出來。國際組織、許多國家、智庫和學者也都在思考和探索解決互聯網所面臨的挑戰的良方。一個原先由專業科技人員涉足的領域逐漸被拋向了國際政治角力的舞台。

可以預見，作為互聯網誕生和全球頂尖互聯網公司雲集之地的美國以及歐洲等公民社會發達的國家，仍然會堅持和尊重傳統互聯網管理架構的“多利益相關方”模式；而中國、俄羅斯等強調政府控制的國家則會支持政府間磋商的“多邊”模式，並且會以“安全”的名義要求政府在互聯網治理上扮演更大角色。

不過，許多西方分析人士和人權組織擔心，中國的“網絡主權”概念不僅僅是加大政府在網絡治理中的角色，還包含政府有權對信息進行審查和限制。

“多利益攸關方”模式陣地失守？

在烏鎮世界互聯網大會上，俄羅斯總理梅德韋傑夫以及哈薩克斯坦和塔吉克斯坦等中亞國家的總理都對習近平的主張表示支持。

就在世界互聯網大會召開的幾天前，中國在信息社會世界峰會成果十年審議進程（WSIS＋10）的會議上，成功將“多邊”一詞納入了最終的決議中。有分析人士認為，雖然這個詞彙只出現一次，而且這份不具法律約束力的文件最終支持的仍是“多利益攸關方”模式，但這對中國來說也是在推銷“多邊”模式上的一個小的勝利。

或許還令西方分析人士不安的是，一向倡導“多利益攸關方”互聯網治理的ICANN的CEO法迪·切哈德（Fadi Chehadé）也出席了烏鎮互聯網大會並發言，他同時還與中國電商巨頭阿里巴巴的董事局主席馬雲一同擔任世界互聯網大會高級諮詢委員會的聯合主席。後來切哈德和ICANN都發表聲明說，即將卸任CEO一職的切哈德是以個人名義參加大會，而不是代表ICANN。但是一些人還是懷疑，切哈德或者是ICANN是否是在為中國的“多邊”模式背書。

由於ICANN與美國政府之間的關係，ICANN也一直是有關全球互聯網治理爭議中的一個焦點問題。這個機構是成立於1998年、總部在美國加州的一個非營利性國際組織，負責互聯網協議（IP）地址和域名的管理，但是組織的運營受到美國政府的監管。

也正是因為這層聯繫，ICANN經常被作為例子來批評美國擁有互聯網權力（霸權），因為在理論上完全有可能刪除掉某個國家的互聯網域名。2014年，美國政府決定交出監管ICANN的權力，讓其變成獨立的全球機構。

有分析人士認為，之前美國政府的監管是為了確保ICANN的“多利益攸關方”過程能夠順利進行；他們擔心，獨立後的ICANN有可能會變成“多邊”模式支持者試圖拉攏的對象。現為美國企業協會客座研究員的詹姆斯·格拉斯曼（James K. Glassman）曾擔任美國國務院負責公共外交和公共事物的次卿。

他說：“在全球範圍內，我們看到，一些國家在尋找國際互聯網治理機構——目前還沒有這樣的機構，都是分散的不同組織。很可能會把它（ICANN）變成“多邊” ，成為一個主要的互聯網國際機構，以聯合國'一國一票'的模式進行互聯網治理。這是件很可怕的事。”

互聯網未來

很難預計哪一方會在這場政治角力中佔據優勢。分析人士認為，在尚無全球共識的情況下，各國政府和商業實體很可能會創建自身的網絡空間，導致互聯網碎片化（fragmentation）。內布拉斯加州大學法學院助理教授加斯·赫維茨（Gus Hurwitz）說：“互聯網在短期內來說，很可能是各國製定不同的法律，這些互不相容的諸多法律對商業、創新和互聯網用戶來說都會成為很大的問題。”

他說，這種互聯網碎片化有多種形式，有可能是分離路徑，比如把輸入彭博社網址的用戶導向政府運營的網站；也有可能是如中國的“防火長城”那樣不讓用戶訪問某些網站。他表示，在政治、經濟和社會方面，網絡碎片化程度和方式也會有所不同。

DiploFoundation創始人、著有《互聯網治理概論》一書的約萬·庫巴利賈（Jovan Kurbalija）認為，網絡碎片化可能出現的一種極端情況就是加劇各國或陣營的緊張關係和衝突，甚至可能爆發網絡戰（cyber battle）。

不過他也表示，也有可能是兩方妥協，發展出他所稱的“真正的多利益攸關方模式”（genuine multistakeholder approach）。但是他說，這需要在機構和政策設計上有相當大的創新和智慧，比如需要更好地定義各利益攸關方的角色、增加問責、建立必要的權力製衡等等。

庫巴利賈指出，如何能夠保持互聯網早期的那種包容、有效和開放治理（inclusive, effective and open governance），仍然是未來互聯網治理面臨的一個主要挑戰。

Photo:習近平在烏鎮舉行的第二屆世界互聯網大會發表主旨演講